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逯元堂、赵云皓等:生态环境导向的开发(EOD)模式实施要义与实践探析

时间:2021-08-06 09:38

来源:环境保护

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生态环境导向的开发(EOD)模式是“绿水青山就是金山银山”理念在项目运作与实操中的具体应用,是破解生态环境治理与产业发展瓶颈的有效途径,是实现生态环境治理创新发展的有益尝试。通过EOD模式可以实现产业开发项目对生态环境治理项目投入的反哺,实现生态环境治理与关联产业开发项目的有效融合。本文分析了EOD模式实施的要义与主要特征,并从项目策划、项目运作、资金筹措、收益平衡和项目绩效等方面提出了EOD项目实施的路径和建议。

生态环境导向的开发(Eco-environment-oriented, EOD)模式(以下简称“EOD模式”)是种创新性的项目组织实施模式,是以生态文明思想为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化的项目组织实施方式[1]。2016年印发的《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》中明确提出,探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式。2020年以来,生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函〔2020〕489号)、《关于同意开展生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》(环办科财函〔2021〕201号)等文件,确定36个项目开展EOD模式试点工作。本文在分析开展EOD模式创新的背景与意义、实施要义和特征的基础上,提出了采用EOD模式实施的项目(以下简称“EOD项目”)组织实施的路径及建议。

开展EOD模式创新的背景与意义

EOD模式是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措

中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设放到治国理政的重要位置。在习近平生态文明思想的指导下,我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化[2]。“绿水青山就是金山银山”理念揭示了发展与保护的本质关系,指明了实现发展与保护内在统一、相互促进、协调共生的方法论[3-4]。EOD模式通过统筹生态环境治理与产业发展、区域开发与持续运营、投融资与项目实施等,建立经济发展与生态环境保护之间的平衡点,把环境资源转化为发展资源,把生态优势转化为经济优势,是“绿水青山就是金山银山”理论在项目运作与实际操作层面的具体应用[5]。积极探索符合地方特色的生产发展模式,夯实“绿水青山”本底、壮大绿色发展动能、探索“绿水青山”与“金山银山”的转化机制,不断发展壮大生态经济,培育高质量发展的绿色增长点,有利于推动生态环境高水平保护,促进经济高质量发展[6]。

EOD模式是破解生态环境治理与产业发展瓶颈的有效途径

生态环境治理投资主要来源于各级政府财政预算内资金、地方债券、社会资本等。受防范金融风险、化解地方政府债务风险等政策影响,公益类、纯政府付费的生态环境治理项目面临总体投入不足、投融资渠道不畅等问题,表现在产业方面即为环保产业潜在市场难以转化为现实市场。以政府投资为主的格局与财政资金有限之间的矛盾,造成环保产业潜在市场与现实市场存在较大差距。同时,由于投资回报机制与生态产品价值转化机制不健全,生态环境治理与生态环境质量改善带来的价值提升相互割裂,环保产业缺乏自我造血功能,可持续发展能力有待提高[7]。EOD模式下,生态环境治理成效为产业开发带来增量收益,并依靠产业开发反哺生态环境治理的投入,有效缓解了政府投入的压力,并有利于企业(社会资本)和金融机构参与项目投入,有效破解了生态环境治理与产业发展的瓶颈。

EOD模式是实现生态环境治理创新发展的有益尝试

《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革,推动经济高质量发展的指导意见》(环规财〔2018〕86号)首次明确提出,探索开展EOD模式,推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展,在不同领域打造标杆示范项目。2018年印发的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求创新环境治理模式。2020年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,要求创新环境治理模式,对工业污染地块,鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》(发改高技〔2020〕1409号)指出,探索开展EOD等环境治理模式创新,提升环境治理服务水平,推动环保产业持续发展。中共十九届五中全会公报从需求侧和供给侧提到要大力发展环保产业,建立生态产品价值实现机制,培育新技术、新产品、新业态、新模式。2021年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩,对于开展荒山荒地、黑臭水体、石漠化等综合整治的社会主体,在保障生态效益和依法依规的前提下,允许其利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游来获取收益。EOD模式作为环境治理模式创新的重要内容,是落实创新发展理念的具体实践,通过先行试点,总结经验,探索路径,推进生态环境治理创新发展。

EOD模式实施要义与特征

EOD模式有其自身的特征与要求,其核心要义是将生态环境治理作为开发项目的投入要素,将生态环境保护产生的收益提前锁定,转化为对生态环境治理项目投入的反哺,减少公益性生态环境治理项目的政府投入。实践中要防止EOD模式概念泛化,EOD项目要具备以下几方面的特征。

实现产业开发项目对生态环境治理项目投入的反哺

提升生态环境治理项目的造血功能,降低公益性生态环境治理项目的政府投资(或付费),提高环保产业可持续发展能力是推进EOD模式的目标。将未来生态环境质量改善的溢价前置到生态环境治理投入中[8],使得外部经济性内部化,即生态环境治理的投入可以通过土地利用发展生态农业、文化旅游、健康养生、新能源等项目的收益获得,也可以从未来产业的开发或经营权,如矿产等资源开采权、基础设施特许经营权等方面获得。EOD项目应在项目内部建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制,使得生态环境治理项目本身具备稳定的收益和可融资性,进而减少政府付费和可行性缺口补助,提升生态环境治理项目自身造血功能,推进环保产业潜在市场向现实市场的转变。此外,项目实施的长效机制也是EOD模式实施的关键。一方面,生态环境治理项目本身具有投入大、见效慢、回报周期长等特点,要建立长期的建设、运营与维护周期,确保生态环境治理的效果和产业持续稳定的发展;另一方面,在政府层面,应探索建立EOD项目组织实施机制,包括项目统筹、部门协同、资金整合、监督管理等,解决EOD项目实施过程中机制上存在的瓶颈障碍和问题。

编辑:赵凡

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